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江西省贵溪市塘湾镇自来水厂取水口治理前后对比,上图是治理前,下图是治理后。伍巍巍摄影
图为符宇航代表建议构建的水资源保护等生态环境领域的闭环监管。制图:赵立荣
全国人大代表关注二次供水公益保护
不久前,全国人大代表符宇航列席了十三届全国人大第十四次会议。
在这次会议上,最高人民检察院检察长张军就开展公益诉讼检察工作情况作了专项报告。担任四川省自贡市轻工业设计研究院有限责任公司研究院副院长的符宇航代表一直关注检察机关的公益诉讼工作。
今年6月,“自贡在线”和《直播盐都》都报道了当地高层小区二次供水不规范,导致自来水浑浊的问题。符宇航所住小区也存在同样的问题,她认真查看了网帖,又询问了小区的邻居,最后拨通了自贡市检察院第六检察部负责人的电话。
“如果之前没有接触过检察公益诉讼,我也想不到可以找检察机关。巧合的是,接到我电话的同时,自贡市检察院针对网帖已经启动快速响应机制,对线索开展集中研判。”符宇航说。
自贡市检察院围绕二次供水开展公益诉讼是检察机关对饮用水保护的一个缩影。
10月10日,最高人民检察院通报“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动工作情况。最高检第八检察厅厅长胡卫列介绍说,最高检自2018年8月起部署开展为期一年的专项监督活动。专项活动中,针对饮水安全问题,检察机关紧盯饮用水水源地、二次供水、自来水厂制水设施等环节违法情形,守护人民群众“生命的源泉”。
“自全面开展提起公益诉讼工作以来,检察机关更加注重发挥诉前程序保护公益的作用,行政机关更加重视检察机关的检察建议,积极主动进行整改。检察机关与行政机关在保护公益方面逐渐形成合力。”胡卫列说。
水资源公益诉讼面临诸多难题
“从安徽旌德、江西鹰潭等几个案件中,我们可以看到在检察机关发出检察建议或是提出公益诉讼之后,不仅是污染水源地的工厂受到处罚、关停,涉及多个行政部门的监管问题也得到了解决。”全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙告诉记者,公益诉讼是一项年轻的制度,通过最高检及地方检察机关的努力,对于破坏水资源、危害饮用水安全等领域损害社会公共利益的行为起到了遏制、制裁效果,弥补了以往这些领域公共利益受损却无法进行主张权益的制度空白。
公益诉讼,尤其是环境生态公益诉讼,往往涉及鉴定问题。全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建告诉记者,我国在公益诉讼方面的鉴定机构和鉴定人才比较匮乏,目前难以满足公益诉讼的解决需求。现有的鉴定机构和鉴定人才非常分散,管理也较为混乱,可能分属司法行政部门、各自的行政机关以及高校科研院所等管理。
“这种不同的鉴定管理体制,直接影响到了公益诉讼的精准处理和高效解决,再加之鉴定成本高昂,往往致使公益诉讼久拖不决,甚至不了了之。”汤维建说,应该制定公益诉讼鉴定条例,完善公益诉讼鉴定机构,统一公益诉讼鉴定管理体制,建立公益鉴定人资质制度,规范鉴定费用收取标准,克服重复鉴定、鉴定乱象等弊端。
“在公益诉讼案件中,损害赔偿金往往数额巨大,有的损害赔偿款甚至超亿元,如何管理和使用公益损害赔偿金,是公益诉讼制度完善过程中的一个重大任务。”汤维建告诉记者,应设立全国统一的公益诉讼损害赔偿专项基金,将民事公益诉讼获得的公益诉讼损害赔偿金,除需立即执行的以外,都归入专项基金。此外,该基金还可接纳政府拨款、社会捐款等,以扩大基金的范围,增强其社会影响力。
“检察机关公益诉讼相对来说是一个全新的制度,自2017年设立至今只有两年多。对该项制度我们缺乏相应的经验和制度规范。目前来说,对该制度的法律规范只有民事诉讼法、行政诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》这些全国层级的规范,存在一定的不足。”皮剑龙提出,工欲善其事必先利其器,今后,检察机关首先应从规范完善和制度建设方面进行完善,只有科学、严密的制度才是检察机关顺利履职的保障。汤维建也表示,建议制定人民检察院公益诉讼法或公益诉讼法,为检察机关行使公益诉讼的实施权提供法律支撑。
水资源保护公益诉讼应形成闭环
在全国人大代表,全国人大农业与农村委员会委员、清华大学水利系教授周建军看来,这些年我国生态环境保护取得了很大成绩,最高检开展公益诉讼工作可以说功不可没,在接下来的工作中也应更好地发挥作用。为此,他希望检察机关公益诉讼要加强对政府部门在公益方面违规的监督和评估力度。
“在水资源保护方面,以江西鄱阳湖为例,当时地方为了鄱阳湖口建闸,全湖口入江段采砂造成的破坏非常严重,入江水道几十公里,河道挖砂三亿多立方米,导致生态破坏、湖区面貌严重改变。再比如黄河上游一些重点的大型灌溉和水资源水库,几十年来水资源调节能力利用率非常低,这都有重建轻管和人为的违规违法问题。”周建军告诉记者,这些问题简单来说可能是管理问题,但我认为是对生态环境,对社会安全的危害,如果不加强监管,危害不可估量。
“另一方面,在生态文明建设大背景下,检察公益诉讼相关法律制度和公益方面的配套制度应进一步得到完善。”周建军建议。
符宇航认为,现在检察公益诉讼的普法行为,刚刚进入到行政机关。“从自贡市当地来看,大部分行政部门都排除了抵触情绪,认可‘双赢多赢共赢’,接到检察建议都能着手整改,配合检察机关取得良好的效果。下一步可推动面向群众的普法,希望检察机关能够生动、接地气,用老百姓喜闻乐见的方式,在公交、地铁站牌甚至‘抖音’上做到全覆盖。有时候,身边出现了侵害社会公共利益的现象,打一个12309电话就可以了,不需要你解决问题,而是提出问题,这是最简单的履行公民责任的方式。尤其在水资源保护等生态环境领域,要鼓励和引导群众提供线索,形成群众提供线索——检察机关及行政部门解决问题——群众长期监督整改效果——有问题再反馈的闭环。”
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